北京启动碳排放权交易试点 拟强制纳入600家单位

2012-06-14

碳排放权交易试点工作启动了。

    3月28日,“北京市碳排放权交易试点启动仪式”举行,在国家发改委批准的“7个碳排放权交易试点省市”(北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市)中,北京市率先迈出第一步。

     本报记者独家获悉,已上报国家发改委的《北京市碳排放权交易试点实施方案(2012~2015)》(以下简称《北京试点方案》)中,被强制纳入的交易主体为,北京市辖区内2009~2011年,年均直接,或间接二氧化碳排放总量1万吨(含)以上的固定设施排放企业(单位)。

    值得注意的是,“企业”二字后面带括号标出“单位”二字,这意味着,被强制纳入北京市碳排放权交易的交易主体,不但包括企业,也包括事业单位。本报粗略统计,将有600家企业和事业单位被强制纳入北京市碳排放权交易。

    根据《北京试点方案》的安排,所有强制市场参与者将被设定排放总量控制目标,也会被分配二氧化碳排放配额,并实行强制市场参与者排放报告制度。

    北京市节能减排方面的基数已较低,在“十二五”时期,该市万元GDP能耗(即“碳强度”)还要再下降18%,在这种情况下,依靠能源结构的外延式的调整,通过关停并转来实现以退促降的空间已经越来越窄,在现有行政手段和措施基础上,需要更多发挥市场机制的作用。

    “必须更多地依靠科技进步和机制创新,充分发挥市场机制的作用,引导和鼓励企业、公众共同参与应对气候变化,加快向‘内涵促降’转变才能确保完成国家下达的各项节能减排指标任务。开展碳排放权交易试点,是在我国参与全球应对气候变化背景下实施的重要举措,也是‘十二五’时期控制温室气体排放的一项重要工作。”北京市市长郭金龙在北京市碳排放权交易试点启动仪式上表示。

    不过,虽然《北京试点方案》中提到要设定排放总量控制目标,但是没有说具体的总量控制目标如何,而且,“北京市碳排放权交易试点工作,如何与碳强度下降指标相对应,这个是更关键的问题。” 中国工业经济学会理事、碳金融专家王毅刚对本报记者表示。

碳交易主体界定的两大问题

    在任何一种交易中,交易主体的界定,即“谁来交易”,是首先要解决的问题。根据《北京试点方案》,被强制纳入北京市碳排放权交易的交易主体为,北京市辖区内2009~2011年,年均直接,或间接二氧化碳排放总量1万吨(含)以上的固定设施排放企业(单位)。

    这样的交易主体界定方式,带来两大问题,碳价偏高、行业众多以及如何防范企业规避。

    目前,北京市尚未公布重点企业(单位)的二氧化碳排放情况。不过,2011年6月,北京市发改委与北京市统计局,联合公布了北京市600家年综合能耗5000吨标准煤及以上的重点用能单位(包括企业和事业单位)。

    一般来说,二氧化碳排放情况可以从年消耗标准煤乘以一个系数(2.745)算出,也就是说,年综合能耗5000吨标准煤的用能单位,年二氧化碳排放为13725吨,超过了1万吨。本报粗略估计,这600家年综合能耗5000吨标准煤及以上的重点用能单位,将被强制纳入北京市碳排放权交易。

    北京市以二氧化碳排放数量界定碳排放权交易主体的方式,有点类似于“日本东京都总量控制与交易体系”,该体系覆盖范围为年消耗燃料、热和电力至少1500千升原油当量的大型设施,为像北京市这样的经济总量大、工业排放少的特大型城市的强制减排提供了借鉴。

    值得注意的是,由于以二氧化碳排放数量界定碳排放权交易主体,带来的另一个问题是,被强制纳入北京市碳排放权交易的行业五花八门。

   “当行业偏多的时候,怎样设定这么多行业的基准线?怎样定减排标准?问题会变得很复杂。”王毅刚表示。

    由于2013年北京市就要开始二氧化碳排放权交易,“行业众多,要达到标准制定的科学性,在时间这么紧的情况下难以实现。和北京市的产业发展也难以匹配。”王毅刚说。

    世界上规模最大也堪称最成功的欧盟碳排放交易体系(EU ETS),其作为试验性的第一阶段从行业入手,只覆盖了五个行业,包括能源供应(包括电力、供暖和蒸汽生产)、石油提炼、钢铁、建筑材料(水泥、石灰、玻璃等)、纸浆和造纸。当时也是因为准备时间不够,而放弃了覆盖更多的行业。

    还有一个需要解决的问题,就是企业天然地会想尽办法,来规避被纳入碳排放权交易体系。“如果一家企业的年碳排放量为1.2万吨,它如果把企业分成3个法人,每个法人年碳排放量为4000吨,那政府怎么管它?”首钢集团一位人士说。

    另外,北京市单独一个城市进行碳排放权交易试点,涉及到一个很关键的问题,就是无法处理电价本身和电力企业的盈利关系,而这个关系是碳排放权交易中非常核心的关系,“从世界上的碳排放权交易经验来看,最主要约束的就是火力发电,用碳交易机制限制电力企业排放,带来电力成本上升,由此抬高电价,使间接排放企业,由于电价上涨而减少对电的使用,从而减少间接排放。而一个城市是无法做到这一点的。”王毅刚说。

   “我认为火电行业现在是比较困难的行业,不知道电网公司是否会参与碳排放权交易,如果电网公司也参与的话,电力公司的光伏、风电发展也好更容易一些、更快一些。”一家电力公司一位人士说。

直接与间接碳排放权交易同时进行

    “交易什么”,即“交易产品”,是交易中第二个要解决的问题。

    根据《北京试点方案》,北京市碳排放权交易试点的交易产品包括,直接二氧化碳排放权、间接二氧化碳排放权和由中国温室气体自愿减排交易活动产生的中国核证减排量(CCER)。

    由此看来,北京市碳排放权交易试点的初期阶段,将分为直接二氧化碳排放权交易与间接二氧化碳排放权交易两个领域。

    其中,“间接二氧化碳排放权”是北京特色,“这是北京一个创新的点,应该说在国际上也还没有人这么做,所以我们做这项工作的难度更大一些。”北京市应对气候变化专家委员会专家组成员、清华大学核能与新能源技术研究院教授苏明山称。

    之所以提出间接二氧化碳排放权,与北京市需要外购超过60%的电有很大关系,“间接二氧化碳排放的计算,指的是北京市用电所导致的区域外的排放,比如说在北京买一度电,有三分之二左右是外购的,与这三分之二外购的相联系的二氧化碳排放属于间接排放。”苏明山解释。

    由于直接二氧化碳排放权、间接二氧化碳排放权两种交易产品的存在,就会带来一个问题,这几个标的之间的价值是否等同?

   “目前,直接二氧化碳排放权和间接二氧化碳排放权之间,先不考虑互换的问题,下一步还要研究这个事情。”苏明山称。

    与交易产品相关联、被强制纳入北京市碳排放权交易的交易主体最关心的一件事情,是北京市政府分配二氧化碳排放配额的方法。

   “配额分年度发放,2013年排放配额基于企业(单位)2009~2011年排放水平,按配额分配方案计算确定,在2012年12月前向企业(单位)免费发放;2014年和2015年排放配额分别根据上一年度排放水平计算确定,在每年5月前发放。‘十二五’期间,除免费发放的配额外,政府预留少部分配额,通过拍卖方式进行分配。”《北京试点方案》指出。

    值得注意的是,二氧化碳排放配额分配方法,也相应地分为“直接”与“间接”两个领域。

 

    北京启动碳排放权交易试点 拟强制纳入600家单位

   “‘直接’领域里,主要包括热力供应、电力和热电供应;‘间接’领域里,主要包括制造业和大型公共建筑。综合考虑企业(单位)历史排放水平、行业先进排放水平、行业技术发展趋势、全北京市经济结构调整及节能减排淘汰落后产能整体工作安排等因素,设定不同行业的排放系数,按行业制定配额分配方案。”苏明山表示。

    但是,《北京试点方案》中,关于配额的发放没有提到减碳成本的问题,“需要考虑到的是,有些行业的减排成本高,有些行业的减排成本低,在欧盟EU ETS中,对减排成本偏高的行业,发放的配额偏松,对减排成本偏低的行业,发放的配额偏紧。”王毅刚指出。

   “关于配额多和少的问题,我们现在已经有一个方案,但还不成型。在接下来的几个月里,我们将会出一个(初步的)配额分配方法,到时候还要听取各方意见,更细致地进行探讨。”苏明山说。

    另外,北京市碳排放权交易试点对CCER的使用,类似于欧盟EU ETS对CER(CDM项目产生的核证减排量)的使用。

   “对CCER的使用,我们要设定一个上限,原来得出了一个数,但现在觉得还不太成熟,所以还要进一步研究,到底有多少的量可以用于买CCER。另外,希望北京的CCER也要区分一下直接排放跟间接排放,这样可以与我们的直接排放权跟间接排放权对接。”苏明山说。

    国家对于CCER的使用寄予厚望,“中西部地区要的是技术和资金,北京市要的是低成本得到的减排量,国家要的是总体上二氧化碳排放的减少,这样就能找到一个共赢的办法,又能用最低的成本降低国家的二氧化碳排放。”国家发改委副主任解振华在北京市碳排放权交易试点启动仪式上表示。

    不过,北京这个碳排放权交易试点地区,也许接纳不了全国那么多的CCER,本报了解到,北京去年的二氧化碳排放量在1亿吨左右,在7个碳排放权交易试点省市中,二氧化碳排放量处于倒数第二。

另外,价格也是关注的问题,“主要由供需双方采取协商、竞价等市场化方式确定,当市场波动过于剧烈时,政府采取公开市场交易方式调节价格,即当市场配额严重短缺,交易价格过高时,政府通过拍卖等市场化操作方式投放部分配额入市;当市场配额过多,交易价格过低时,政府通过回购等市场操作方式回收部分配额。”

如何促进流动性与加强监管

    交易中要解决的问题,还包括促进流动性与加强监管的问题。

关于促进二氧化碳排放权交易流动性方面,“配额不可预借,不可储存至2015年后使用,每年度在规定时间前,强制市场参与者需上缴所拥有的配额或中国核证减排量,用以抵消该年度的二氧化碳排放,抵消其排放量后有剩余排放配额的强制市场参与者,可以把其配额转让给其他市场参与者;自身排放量超过其拥有初始配额的,可购买配额或中国核证减排量,强制交易市场参与者不能借用未来的二氧化碳排放权。”《北京试点方案》对此有所考虑。

   “配额不能储存至2015年以后,就是在2015年以前的第一个时间段,就要把二氧化碳排放权用完,通过这样来促进流动性。而且,现在对企业的信息掌握得还不够,所以在这种情况下给予的配额数量(不一定合适),企业长期拥有的话,可能会给未来市场带来一些不利的影响。”苏明山解释。

    这个用意很好,但是却带来另外一个问题,“企业心里会先‘打个鼓’,到2015年规则就变了,我干这个事有什么用?”中创碳投有限公司总经理唐人虎说。

    另外,促进流动性需要有代表投机色彩的中间方的参与,但是《北京试点方案》对此没有太多的表述,只提到“鼓励银行等金融机构引入温室气体减排评价要素,为碳排放交易市场参与者提供减排项目融资服务”。

    对于银行金融机构的参与,“目前我们在和交易所沟通的过程中,也发现对碳排放权惜售的担忧非常普遍。现在碳排放权交易只是一个现货的市场,企业如果在每年的第一季度去超额出售配额、超卖的话,实际有一个很大的风险暴露窗口,我们现在又没有期货期权这样的风险管理工具,势必阻碍企业在这方面交易的内生动力。”兴业银行可持续金融中心碳金融处研究员何鑫认为。

    “我个人认为,二氧化碳排放权交易在一开始,就要涉及一些代表投机色彩的中间方在里面‘搅活’,就像股票市场一样,当然,现在这个市场是一个现货市场,现在做期货不太可能,因为按照中国的法律,就需要到证监会层面了,但是在考虑的时候应该有所预期。”唐人虎说。

    至于监管方面,需要与北京市地方立法结合起来,“所以我们希望要出台地方立法,希望能在2015年之前出台《北京市碳排放权交易市场条例》,在其没有出台之前,先发布一个《北京市排放权交易管理办法》,把有关的、最基本的一些规定,在这个管理办法里面都要涉及到,来规范这个试点。”苏明山说。

“制定发布《北京市碳排放权交易管理办法》,确定参与碳排放权交易的主体、交易平台,第三方核证机构的权利和义务,清晰政府部门权利与职责、违规罚则等本市碳排放权交易市场的基本规则。”《北京试点方案》指出。

   “违规要接受罚款,至于罚款数额为多少,现在还需要斟酌。”苏明山说。

    当然,除了惩罚机制外,奖励机制也需要考虑。“我们也在研究,是否可以建立一个碳信用累计制度,这种信用累计的积分,可以作为你以后获得某些资格、获得某些生产要素、获得某些信誉的一个凭证。建立这样一个碳信用的累计制度之后,就能够激励大家都去主动参与。”国务院发展研究中心资源与环境政策所副所长李佐军说。

    监管中必不可少的是DOE(第三方核查机构)的参与,目前我国第三方核查机构总体来说还很弱,数量不足,人员不够,经验缺乏。

   “国家发改委气候司设置了一个课题,就是‘碳排放权交易制度下第三方审定和核证的工作指南’,为了配合碳排放权交易试点工作的开展,国家发改委气候司要求这个课题要尽快完成,原来设计是年底完成,现在要求在今年6月份就要拿出最终稿。”中国质量认证中心副主任陈伟透露。

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